【编者按】今年7月31日召开的市委七届十一次全会提出，“十四五”期间，淮安将围绕建设长三角北部重要中心城市，聚力聚焦打造“绿色高地、枢纽新城”。为深入贯彻落实会议精神，市综合交通运输学会积极发挥党委政府智库和参谋的职能作用，紧扣如何建好“绿色高地、枢纽新城”这一重大课题，联合淮阴工学院开展政策研究论证，于近日形成了最新研究成果。成果对“绿色高地、枢纽新城”建设方略进行了剖析，对淮安综合交通运输体系发展面临的问题与挑战进行阐释，并就“十四五”淮安综合交通运输体系发展提出前瞻性建议。为帮助大家理解领会“绿色高地、枢纽新城”新定位，进一步增强推进淮安交通现代化和经济社会高质量跨越发展的信心和决心，本报特对研究成果摘要刊登，以飨读者。
当前，淮安市城市综合交通体系建设已加速推动，大运河文化带、淮河生态经济带、航空货运枢纽建设逐步加快，在全省设区市率先制定实施《大运河文化遗产保护条例》、成立大运河办，启动中国水工科技馆规划建设；淮安机场批复国际机场，第三条全货机航线开通运行；国家跨境电商综合试验区成功获批，物流运输产业快速回暖；高铁、高架、高速、大运河沿线环境整治和绿化工作全面开展，民生幸福度有效提升。
聚力聚焦打造“绿色高地、枢纽新城”中，淮安市综合交通体系具备进一步发展的空间资源禀赋，然而，一系列关键性问题的存在，也对综合交通体系的进一步深化发展产生阻碍与影响。值淮安市高质量发展加速之际，基于对空间资源禀赋的分析和关键性问题的厘清，现针对综合交通体系的深化建设提出具有针对性建议。
综合交通体系建设的空间资源禀赋
当前，淮安已基本形成“空、铁、水、公”的交通统筹发展体系，长三角区域一体化战略中区域综合交通枢纽地位基本确立，支撑综合交通体系进一步发展的资源禀赋也于多个维度中呈现。
（一）综合交通设施建设成果丰硕
（1）公路设施
历经“十一五”、“十二五”、“十三五”建设，淮安已形成长三角北部公路交通枢纽。全市公路总里程达到1.35万公里，等级公路占比提升至95.7%；高速公路里程达404公里，京沪、长深、盐洛、淮徐、新扬、金马6条高速公路贯穿境内，并在苏北率先建成长90公里、辐射6个方向的城市高速公路环。
（2）铁路设施
至2019年末，全市铁路营运里程达到246.9公里。当前，沂淮铁路、沿淮铁路规划和宁淮铁路建设均在推进中，将建成7条铁路交汇、多向放射的长三角北部、江苏省重要铁路枢纽。
（3）航空设施
涟水国际机场2010年9月建成通航，2019年成功开辟首条至西安的全货机航线，并相继开通至郑州等地全货机航线，促动涟水机场成为21世纪海上丝绸之路、长江经济带、丝绸之路经济带等战略在长三角区域、江苏省的重要集疏节点。
（4）水运航道设施
全市共有航道73条、总里程1483公里。苏北运河达到二级航道标准，实现与长江的航运链接；盐河航道达到三级航道标准，淮河出海航道达到三级标准，实现了与海运的链接；港口吞吐总量已达到国内领先，两条二级航道规划中。
（5）城市交通设施
中心城市交通历经发展，已形成由有轨电车、干道路桥、内环高架组建的多维度、全方位的网络系统。2020年，在“3+2+2”城市轨道交通规划的逐步落实中，城市交通与空、铁、水、公等设施间集疏将实现更为有效的接驳。
（二）综合交通事业呈高速发展态势
（1）交通事业的创新发展机制
党的十九大召开后，淮安市委、市政府强力推进综合交通事业发展，创新发展机制，驱动交通事业发展。市委、市政府积极争取交通重大项目，出台了交通重点项目建设的一系列资金、政策扶持文件和会议纪要；安排财政专项内河集装箱发展补贴资金，将铁路规划建设工程列为全市十项重点工程之首；交通重点项目建设、“四好”农路建设、公路治超等重点工作纳入了县区的年度目标考核体系。
（2）枢纽经济的蓬勃发展趋势
淮安城市枢纽经济伴随交通建设实现了快速增长，有效支撑了经济社会的高质量发展。2019年，全市客运量达到8189万人次，货运量达到1.33亿吨，京杭运河港口年吞吐量达到7810万吨；开通淮安至宁波海铁联运班列，为淮安及周边地区外贸业务架起连通海港的便捷通道；涟水机场迈入中型机场行列，旅客吞吐量达到234.8万人次、货邮吞吐量达到1.03万吨，架起了对外交流的空中桥梁。
综合交通体系发展面临的机遇与挑战
“交通强国”战略中，《国家综合立体交通网规划纲要（2021-2050年）（内部征求建议稿）》指出，淮安应成为京津冀至长三角二通道的重要控制节点。“交通强省”清晰指出，淮安综合交通体系应在既有的交通运输通道上，提高通行能力、通行效率，促进各种运输方式的合理分工，进一步支撑枢纽经济的发展。国家、省“大政方针”，加之已具备的优质空间资源禀赋，使得淮安迎来重大发展机遇。
（1）国家战略中淮安建设综合交通体系的枢纽重任
淮安已处于改革开放的战略腹地，城市综合交通体系建设重任在一系列国家战略规划中全面体现。2019年12月1日，国家印发《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，淮安以交通枢纽城市的角色定位处于国家区域协同发展格局中；《大运河文化保护传承利用规划纲要》、《淮河生态经济带发展规划》、国家跨境电商综合试验区等国家级战略制定与实施后，淮安城市综合交通体系肩负了驱动生态、文化与科技发展的重任。
（2）城市高品质建设中综合交通体系建设的基底作用
淮安城市高品质建设目标中，区域中心城市、开放包容城市、特色魅力城市和生态韧性城市等职能高度依赖综合交通体系发展，以牵动人流、客流、信息流、资金流向淮集聚。“纳湖入城、淮洪一体”的城镇空间发展格局中，空、铁、水、公的综合交通体系已形成基本格局；以“双心多簇”为中心城市空间结构中，市内交通的多元化与绿色化建设已基本形成；物流产业快速发展已对空港产业园、高铁新城、港口等物流集聚区产生重要牵引作用。
然而，对标上位规划，一些关键性问题的存在仍然制约淮安综合交通体系的深化发展。从区位职能等不同视角来看，存在优势交通区位未转化为枢纽经济发展动能、粗放式城镇发展阻碍综合交通体系化、“流”的不足阻碍城市枢纽经济发展等不容忽视的问题。归纳起来，主要有以下四方面关键性问题：
（1）淮安市交通运输管理行业创新发展中，行政驱动力的分散制约了体系的深化发展。当前，“空、铁、水、公”所涉及管理、监管、运营部门冗多，规划建设理念未实现对“交通强国”、“交通强省”的统筹响应，建设进程中各项目管理创新水平不一。
（2）“空、铁、水、公”建设仍然存在设施短板，如空港实际服务能级有限、高速铁路通达性不足、港口航运缺乏区域链接、高速公路城乡覆盖率不足等，无法满足“枢纽新城”建设的硬件要求。
（3）淮安市枢纽产业的资源溢出效应尚未体现，枢纽经济的深化发展缺乏一流综合型物流企业（5A级）的引领和驱动。
（4）新形势中，淮安城市产业发展坚持目标导向、问题导向相统一尚显不足，制造业转型升级不足和规模化发展不够，无法驱动各类“流”向淮集疏。
面向“十四五”的综合交通体系发展建议
基于上位规划，为落实“绿色高地、枢纽新城”建设方略，针对综合交通体系面临的关键性问题，提出以下四点建议，以构建“对外联系畅达、内外转换便捷、运输服务高效、绿色生态友好”的现代综合交通运输体系。
（一）以枢纽建设综合指挥部驱动综合交通体系建设
促动“空、铁、水、公”体系化建设有赖于行业管理机制的深化创新，建议由市委、市政府牵头成立枢纽建设综合指挥部，以实现综合交通运输事业的统筹创新管理。
一是确定枢纽建设综合指挥部对综合交通体系发展的统筹管理职能，实现对“空、铁、水、公”交通事业的协同规划、建设和运营，以促动高效一体化的现代治理效能释出；二是明确枢纽建设综合指挥部对实践交通绿色理念的指导性职能，编制相关规划与指导意见；三是明确枢纽建设综合指挥部对综合交通智慧型发展的主体职责，制定综合交通数字化发展路径，培育交通运输新业态，实践智慧型交通运营服务。
（二）补齐设施短板，推进立体交通体系的内畅外联
构筑“内联外通”的立体交通网络体系，补齐设施短板，为综合交通事业发展和枢纽经济建设提供可靠的硬件基础。
一是补齐机场短板。加快推进机场三期建设，提升运输服务能力，做强航空货运枢纽职能，充分融入苏北物流金三角，推动省市共建淮安航空货运枢纽。
（1）落实3600米跑道建设，提升飞行区等级至4E级，推进航站楼与货运仓库扩建；拓展国际航线、加密国际航班，将空港枢纽积极拓展至“一带一路”沿线国家和欧美的战略型客、货运航线；实现省级层面货运统筹，争取引导苏中、苏北航空货运资源加速于淮安集聚；加快金湖县、洪泽区等通用机场规划建设，以涟水机场为中心构筑空港运输一体化系统。
（2）完善机场货运集疏运体系，加密机场周边地区公路网，推进233国道、346省道、329省道等机场集疏运道路建设；实现机场货运与高铁快运、内河航运、公路快运间的联动发展，完善多种运输方式的集疏运系统，吸引周边市县货流。
（3）落实空港产业园发展空间规划，支持建立运营基地和运储分拨中心，实现航空货运向淮集聚；形成航空货运产业链体系，发挥机场综合保税区优势，积极发展高端制造业、现代服务业。
二是补齐铁路短板。把握“轨道上的长三角”建设契机，超前谋划铁路枢纽新格局，实现铁路枢纽实体化，完善高速立体交通系统。
（1）规划全线时速350千米上海、杭州方向高铁通道，做好时速600千米京沪二通道超高速磁悬浮的建设廊道及设站预留；实现连淮扬镇铁路全线通车，加快宁淮铁路建设，推进沂淮铁路、沿淮铁路前期工作，构建“米字型”铁路网格局。
（2）完善高铁东站综合客运枢纽功能，加快建设淮安高铁快运物流基地，预留淮安西站，将其打造成长三角地区高铁物流示范工程，建设辐射苏北、联通全国的高铁快运分拨中心。
（3）完善普速铁路网布局，强化沿江与沿海地区、苏南与苏北地区普速铁路网的连接，服务省内循环以及沿江沿海产业转移；谋划沿淮河普速铁路，打通江淮生态经济带铁路货运通廊；建成金湖、洪泽铁路综合客运枢纽，加快构建集铁路客运、公路客运、市内公共交通为一体的综合客运枢纽。
三是补齐航运短板。建设通江达海的骨干航道网，构建江海河一体的水运网络，实现淮安内河港与长三角区域江港、海港的互联互通，进一步提升航道运输发展效能，完善立体交通建设。
（1）基于《国家综合立体交通网规划纲要(2021-2035)》编制现状，向上争取将淮安港综合定位提升为国家主要内河港口。
（2）加快推进淮河入海水道二级标准建设、金宝航道整治工程，争取开工张福河航道整治工程，打通至盐城港出海通道，完善“通江达海”干线航道网络。
（3）全力推进新港三期、苏淮高新区危化品码头、黄码作业区等重点港口项目规划建设，进一步提升港口建设经营规模化、专业化、集约化和机械化水平。
（4）建成淮安新港等多式联运示范工程，加强与上海港、连云港港等沿海港口集团合作，发展内河集装箱运输；开展京杭运河绿色航运示范区建设，将其与大运河文化带国家战略建设相联系，打造全省运河示范区标杆。
四是补齐公路短板。优化干线公路网络，完善中心放射状高速公路网络，构建对外辐射新通道，以公路为载体，完善“空、铁、水、公”的全面立体链接。
（1）构建东西向沿淮高速通道，打通辐射中西部高速公路通道，提升淮安作为出海门户与中西部地区之间的支点职能。
（2）加快实施京沪高速公路、长深高速公路的扩建工程，提升国家高速公路通道服务能力；加快实施连淮高速公路扩建工程，推进盱眙至宝应高速公路、淮安至滨海高速公路等项目规划建设，完善区域高速公路横向通道。
（3）开展金湖至天长至仪征高速公路规划研究，构建城市南部区域直通南京的高速公路二通道；建成327省道、264省道等干线公路项目，打通断头路、畅通拥堵路；相邻县区间实现一级公路全通达，实现市域干线公路全覆盖。
（4）加快构建市域快速干线公路网，谋划快速干线公路网与高速公路网的科学衔接，有效剥离高速公路上的短途出行，加强淮安中心城市与县区、城镇间的直连快通。
（5）推进中心城市干线公路外绕工程建设，加强区域干线公路与城市道路衔接，构建市域干线公路大外环；推进城市快速路二期工程建设，完善中心城区“双环九射”快速路路网布局，实现与“空、铁、水、公”交通节点的快捷接驳。
（三）一流物流企业牵动城市枢纽经济发展
国内外枢纽城市发展脉络表明，以市场资源作为驱动力是提升枢纽经济发展的重要路径。建议由市委、市政府、枢纽建设综合指挥部牵头招商引资，基于国家新基建建设和跨境电商试点综合项目，引入一流综合服务型物流企业（5A级），推动淮安物流产业的资源整合和能效释出，推进枢纽经济效益溢出。
具体而言，一是快速融入国家新基建建设工程布局，谋划淮安在数字化物流产业研发与生产中的重要定位，基于空港产业园、高新区、高铁新城落实相关产业技术研发与生产空间，针对投资创业提供保障性和鼓励性金融政策；二是激发国有投资对枢纽经济建设的牵引作用，巩固市场对淮安枢纽经济发展的信心，多元并举探索枢纽经济发展的模式创新。
（四）制造业转型升级驱动“流”集聚
前瞻性编制淮安市“十四五”规划，实现各类“客流、货流、信息流、资金流”向淮集聚，促动综合交通体系的全面建设与枢纽经济的快速发展。
具体而言，一是落实好党中央出台的各项政策，全面融入长三角一体化发展，明确制造业发展的创新驱动导向，集聚外来“流”入淮；二是夯实淮安城乡绿色发展基础，明晰城乡生态资源与产业发展的联动关系，实现生态要素对“流”的驱动，进而与综合交通体系实现协同发展；三是挖掘城乡高质量发展动能，精准定位空间禀赋不均衡分布，出台科学举措实现外部“流”和内生“流”的有机联动，提升城乡经济发展的可持续性和韧性。
融媒体编辑 曹盈